大国博弈间，中国如何找到应对之道

　　读书介绍：

　　在新型产业政策之下，美欧政府针对重点领域制定和实施专门政策，不仅支持研发端，更直接运用补贴支持生产端和消费端，将制造业做大做强与技术提升、创造就业紧密地联系起来，维持美欧制造业在全球的领先和优势地位。

　　中国需要打破以往全球化国际分工的思维惯性，借鉴美欧做法，充分重视新型产业政策体现出的政策设计思路之变。

　　朱民/文

　　当前区域与世界经济所呈现出政治化的特征，阵营化和集团化的苗头，正构成全球化发展的最大威胁。“逆全球化”带来新的调整，尤其是地缘政治冲突导致的“逆全球化”给全球经济，特别是产业政策的价值取向带来了很大的不确定性，甚至造成了倒退。

　　在国际形势发生深刻变化的背景下，中国面临着产业政策和经贸战略的调整和优化的必要性和紧迫性。全球经济治理50人论坛(GEG50论坛)在其首部著作《变局与应对》中对当前世界格局变化进行了深入的分析和评估，为中国应对复杂多变的国际经济经贸环境提供了自己的解决方案。

　　全球产业政策之变

　　过去两年，美欧社会打破自由市场原则，增加了产业政策必要性和贸易限制的讨论，从是否实施产业政策转为关注政策实施过程。当下全球范围内的新型产业政策有别于以往，具有其特定的框架逻辑。

　　回望工业大生产以来的世界经济史，不难发现，经济在政府干预与不干预、贸易自由化与保护国内产业之间呈现出交替变化的现象。

　　历史交替变化的背后是各国根据现实状况，选择当下最符合自身利益的政策，尤其是在战后的经济政策制定和实施过程中，该特征更加明显。利用有效的国家产业政策，引导和扶持产业发展方向、控制市场风险，仍然是政府经济政策的常规操作。

　　俄乌冲突凸显了供应链的可靠性，以及战略资源安全、掌控尖端科技垄断权的极端重要性，从而催生出实施产业政策的迫切性和必要性。安全成为首要考虑因素，欧俄能源脱钩对欧洲能源安全的影响、美欧滥用制裁对俄工业和金融安全的影响、供应链突然中断对产业的影响、地缘冲突阵营对立导致的“卡脖子”影响等，都不断警示各国从安全和发展的角度考虑产业政策的必要性。

　　过去，自由市场经济促成了经济全球化和跨国公司主导的全球分工细化，其与市场竞争和贸易自由化相辅相成，共同构建了全球各国相互依赖的繁杂供应链体系。目前，美欧社会的经济理论和产业政策关系也进入了新的阶段，以往反对产业政策为主的态度出现松动，并发生实质性的转变，且由于地缘冲突对立无法完全消除，这种变化将继续自我强化。

　　产业政策必然要在考虑现存的自由市场、国际分工合作的背景下，平衡考察出台的政策对国内产能和进口供应安排的影响，以及生产供应稳定性和经济收益的关系，从被动考虑产业链、供应链安全，转为主动从安全角度思考和建设产业链、供应链，实施新型综合产业支持政策。这导致当下的产业政策有别于以往，是一种正在形成的新型产业政策。

　　美欧的新型产业政策

　　过去，美欧的产业政策重点在于支持基础研发阶段，技术突破后依赖市场商业化发展。但在新型产业政策之下，政府针对重点领域制定和实施专门政策，不仅支持研发端，更直接运用补贴支持生产端和消费端，将制造业做大做强与技术提升、创造就业紧密地联系起来，维持美欧制造业在全球的领先和优势地位。

　　生产环节，美欧广泛采取税收减免的方式促进制造业回流。

　　事实上，建立产业链、稳定供应链已然是欧美产业发展的一体两翼。该类政策主要包括：一是重视本地产业链、供应链建设，将补贴与供应链本地成分挂钩；二是实施贸易措施管控供应链，避免个别环节的规避影响整体政策效果；三是在供应链国际合作中，划分志同道合的伙伴和竞争者，重塑供应链布局。

　　以美国出台的“友岸外包”政策为例，部分产业链加速转移，部分领域供应链呈现“区域化”特征。跨国公司为降低风险，在不放弃中国市场的前提下，将加速建设“中国+1”备份供应链，在兼顾中国市场优势的前提下，通过产业链布局降低潜在风险。

　　此外，美欧新型产业政策以国家安全、劳工、环保等“政治正确”因素为名，利用调查或实施长臂管辖制裁等工具削弱其他国家对本国产业的竞争挑战。在出口管制方面，法案的实施范围已经远远超过立法初衷，从原有的针对武器出口扩大到针对单个国家的商业产品，其政策意图已严重影响产业格局，以实现维持本国产业竞争优势，限制其他国家发展先进技术产业、高端制造业的目标。

　　在环保、绿色发展、可持续性等领域，碳边境调节机制和“绿钢俱乐部”均意图针对钢铁等美欧处于竞争劣势的传统工业产品，以环保、绿色减排为名，设立新型贸易壁垒，从而削弱其他国家的成本优势和竞争力，以达到支持本国产业的目的。

　　中国的应对之道

　　当前，美国产业政策转向扮演“剧场效应”中第一个站起来的人的角色，欧洲及其他国家也随之调整了各自的产业政策。美欧政策导向从过去的效率公平优先转为竞争优先，进而引发了全球“补贴竞赛”“逐底竞争”。为了能够在各类危机中独善其身、转移国内矛盾，很多国家和经济体出现过度安全焦虑，以国家安全为名行保护主义之实来推动制造业回归，分化供应链体系。

　　欧美实施产业政策的转向是中国自改革开放和入世以来在经济发展中从未遇到过的新情况，需要打破以往全球化国际分工的思维惯性，借鉴美欧做法，充分重视新型产业政策体现出的政策设计思路之变。

　　一是美欧充分结合各国自身情况制定政策。如美国的本地成分与限制中国的政策，欧盟引导民间投资的政策。在中国的产业政策制定和实施过程中，要结合国情和发展特征，充分考虑制定产业政策的经验优势、实施产业政策的体制优势，更加精准、有效地实施中国的产业政策，同时尽量降低国际争端发生的风险。

　　二是美欧新型产业政策重点支持关键产业链、供应链重点环节。中国在制定产业政策时需以底线思维综合考量与美欧在重点领域的竞争与合作，同时要对美欧新型产业政策管控工具的相关动态保持敏锐。

　　三是不断调整政策，解决制定政策面临的两难问题、执行政策的衍生问题。在制定思路、战略方向、产业安全、战略领域顶层设计等方面，增强政策协同性，平衡自主创新和产业链、供应链开放合作，及时调整产业政策以防止保护过度导致效率低下和浪费。

　　四是要制定符合WTO纪律的产业政策。充分利用国际规则给予的空间，实施高效、透明度高的普惠产业政策，削弱行政机构自由裁量权，杜绝操作的随意性，避免权力寻租。

　　五是通过风险补助模式推动政府引导基金对实体产业的支持。有效推动财政资金杠杆放大效应，促进创业型或科技型企业发展，让社会资本真正发挥主体作用，通过真正的市场化运作和专业化管理，实现权责对等，以避免道德风险。